De
toenemende invloed van het lokaal bestuur wereldwijd
Zijn steden (en
dorpen) inmiddels belangrijker geworden dan staten? Wereldwijd zien we dat
gemeenten steeds meer en belangrijker taken krijgen. Ze staan dichterbij
burgers en zijn beter dan nationale overheden toegerust tot bepaalde taken. Moeten
we hier optimistisch over zijn? En zijn burgemeesters, zoals de Amerikaan Benjamin
Barber onlangs prikkelend schreef, de nieuwe 'wereldleiders'?
In Nederland worden steeds meer overheidstaken gedecentraliseerd
van het rijk naar gemeenten. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) is van
deze ontwikkeling een bekend voorbeeld en straks worden ook de jeugdzorg, taken
vanuit de AWBZ en de participatie van
mensen met een arbeidsbeperking verantwoordelijkheden van gemeenten. Deze
tendens is niet typisch Nederlands; mondiaal is er sprake van een toenemende
nadruk op het lokale. Samen met een vergaande urbanisatie leidt dit tot een
prominente positie voor steden, waarbij nationale regeringen een deel van hun
machtspositie verliezen. Dat komt mede doordat de globalisering ervoor heeft gezorgd
dat invloedrijke stedennetwerken konden ontstaan. In dit artikel wordt een
schets gegeven van de stedelijke ontwikkeling en de rollen van het lokaal
bestuur met hieraan gelieerde (netwerk)organisaties. Daar waar staten falen
zijn steden aan zet!
Historische ontwikkeling: wisselend belang van steden
In de oudheid ontstonden steden waar de politieke en
militaire macht zich concentreerde. De stedelijke ontwikkeling leidde op veel
plaatsen tot staatsvorming, waarbij de stad het economische en sociale
middelpunt was. Toen al werd de stad gezien als een model voor de ideale
samenleving met een perfecte sociale orde en ruimtelijke organisatie.[1]
In de tijd van Alexander de Grote en het Romeinse Rijk
hadden de steden weinig macht. Dit veranderde na de val van het Romeinse Rijk
en tijdens de opkomst van de lokale edelen in de tweede helft van de
middeleeuwen. Er ontstaan machtige stadstaten, waarvan Genua, Venetië en
Florence bekende voorbeelden zijn. Vanaf de 15e eeuw neemt de macht
van de steden weer af door het toenemende belang van een centraal bestuur. De
Franse Revolutie betekent het einde van echt sterk lokaal gezag. Burgers worden
steeds meer geïntegreerd in en worden afhankelijk van natiestaten. In de tweede
helft van de twintigste eeuw ontstaan zelfs welvaarts- of verzorgingsstaten.
Desondanks wordt vanaf de 19e eeuw, met de komst van de Industriële
Revolutie, de importantie van de steden weer steeds groter, wat te maken heeft
met de verstedelijking en het overhevelen van taken van rijksoverheden naar
gemeenten.
Urbanisatie en armoede
In maart 2014 meldde de Chinese staatstelevisie dat China
dit jaar meer dan 1 biljoen yen (circa 120 miljard euro) zal gaan investeren in
stedelijke ontwikkeling. Sloppenwijken gaan tegen de vlakte en huizen worden
gebouwd. De Chinese leiders willen de urbanisatie versterken als manier om de
binnenlandse consumptie te verhogen en de economische groei te versnellen.[2]
Dat is niet onbegrijpelijk. Volgens de Wereldbank en het Internationaal
Monetair Fonds (IMF) staat een land er qua menselijke ontwikkeling beter voor
als er meer verstedelijking is.[3]
In een gezamenlijk rapport dat de twee instellingen vorig jaar hebben
gepresenteerd wordt geconstateerd dat verstedelijkte landen met name op het
gebied van de in 2015 te bereiken VN Millenniumdoelen (MDG’s) beter presteren.
Ook wordt gesteld dat van de 1,4 miljard extra inwoners die de
ontwikkelingslanden tegen 2030 tegemoet kunnen zien, 96 procent in stedelijke
gebieden zal wonen, wat grote kansen kan bieden als hier op een goede manier
mee om wordt gegaan. Op dit moment woont wereldwijd bijna driekwart van de
armen op het platteland. Wereldbank en IMF waarschuwen er echter wel voor dat
een slechte planning in steden kan leiden tot meer armoede en het ontstaan van
sloppenwijken, zonder voorzieningen.
Unieke stedenstructuur Europa
Daar waar van de wereldpopulatie ongeveer de helft in steden
woont, leeft in de Europese Unie (EU) momenteel circa 68 procent van de
bevolking in stedelijke gebieden.[4]
Naast de twee metropolen Londen en Parijs, heeft de EU een unieke
policentrische structuur van grote, middelgrote en kleine steden. Zo’n 200
miljoen Europeanen wonen in steden tot 100.000 inwoners, die een belangrijke
regionale functie vervullen op het gebied van diensten en voorzieningen. De
ontwikkelingen laten een wisselend beeld zien. Sommige steden hebben door
migratie en teruglopende geboortecijfers te maken met een krimp van de
bevolking, waardoor problemen ontstaan met de schaal van het
voorzieningenniveau. Andere steden hebben te maken met groei, waardoor de druk
op voorzieningen wordt vergroot en een toename ontstaat van
(jeugd)werkloosheid, sociale uitsluiting, verkeerscongestie en
milieuvervuiling.
Urbanisatie in Nederland
De groei van de Nederlandse bevolking is gering. In 2013 was
de groei 50.000 inwoners en op 3.000 personen na kwam de groei terecht in de
dertig grootste gemeenten. Sinds 2009 is de
bevolkingsgroei meer geconcentreerd in grote gemeenten wat erop duidt
dat het proces van verstedelijking doorgaat, terwijl nu al ongeveer driekwart
van de Nederlanders in steden of stedelijke gebieden woonachtig is. In de
dertig gemeenten die per 1 januari 2014 meer dan 100.000 inwoners telden, wonen
nu 6 miljoen inwoners (vijf jaar geleden waren het er nog 5,7 miljoen). De
groei wordt veroorzaakt door het aantal geboortes en de migratie van jaarlijks
gemiddeld 10.000 inwoners van kleinere gemeenten naar de grote steden.[5]
Steden geven burgers identiteit
Steden zijn door een verschuiving van de diensteneconomie
naar een kenniseconomie en de voortgaande digitalisering van de maatschappij
uitgegroeid tot de economische pijlers en banenmotoren van de EU. Innovatie en
nieuwe vormen van economische bedrijvigheid vinden hun oorsprong in de stad.
Steden zijn ook de broedplaatsen voor kunst, cultuur en creativiteit, waar steden
en hun burgers hun identiteit aan ontlenen. Steden vormen hierdoor een
belangrijke kracht van de EU in de internationale concurrentie met andere
werelddelen.
Voor de inwoners is de stad vandaag meer dan een bestuurlijk
afgegrensd gebied. Inwoners bewegen zich op het schaalniveau van grotere
agglomeraties in een daily urban system.
Om hun inwoners goed te faciliteren vormen stadsbesturen netwerken met
buurgemeenten om verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening, groen en economie op
een passend schaalniveau te organiseren. De samenwerking tussen stedelijke
gebieden en het aangrenzende platteland is hierbij overigens cruciaal. In dit verband hebben landelijke gebieden een belangrijke rol, omdat ze de aangrenzende steden van voedsel, energie, ruimte, recreatie en natuur voorzien.
Europese stedelijke agenda
Steden worden door de Europese Unie als economische motoren
beschouwd. De inzet van steden en stedelijke regio’s is cruciaal voor het
realiseren van de Europa2020-strategie (afspraken op het gebied van
werkgelegenheid, onderzoek en innovatie, klimaatverandering en energie,
onderwijs, armoede en sociale uitsluiting) en de economische, sociale en
territoriale ontwikkeling van de EU.[6]
De belangrijke positie van de steden in de Europese maatschappij vormt de
aanleiding voor initiatieven van de lidstaten en de Europese Commissie om een
stedelijke agenda voor de EU op te stellen. Hiermee wordt recht gedaan aan de
positie die steden innemen bij het realiseren van de Europese
beleidsdoelstellingen en het versterken van de internationale
concurrentiepositie. De toekomst van Europa wordt vormgegeven in de steden.
Europees Commissaris Hahn zei in een toespraak eind 2013: “Als wij het niet
voor elkaar krijgen in de steden, krijgen wij het helemaal niet voor elkaar.”[7]
Lokaal bestuur centraal
Door de wereldwijde verstedelijking spelen lokale overheden
een steeds grotere rol. De doorgaande trek naar de stad stelt bestuurders voor
grote uitdagingen. Daarnaast is er in veel landen de tendens dat centrale
overheden steeds meer taken overdragen naar het lokale niveau. In Nederland
zijn de nu spelende decentralisaties op het gebied van zorg, werk en jeugd hier
goede voorbeelden van. De relatie overheid en samenleving is echter
fundamenteel aan het veranderen. Burgers worden mondiger, stellen steeds hogere
eisen en zijn door een betere opleiding en de digitalisering van de
maatschappij meer zelfredzaam (nieuw burgerschap). Als onderdeel van de
samenleving zien overheden een verantwoordelijkheid in het agenderen van grote
maatschappelijke vraagstukken als de economische crisis, demografische
veranderingen en de klimaatproblematiek. Klassieke vormen van bestuur,
organisatie en economie bieden geen oplossingen meer voor deze problemen. De
overheid kan door de omvang van de uitdagingen, krimpende budgetten en de
complexiteit van zaken niet alles zelf meer opvangen.
In aansluiting op de bewegingen in de samenleving trekt de
overheid zich op sommige beleidsterreinen terug en geeft ruimte aan
initiatieven van burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen op stads-
of wijkniveau. De organisatie van de stad wordt daardoor gedragen door meer
partijen dan alleen het stadsbestuur. In deze participatiemaatschappij
agendeert de lokale overheid maatschappelijke vraagstukken, stelt de wettelijke
kaders, faciliteert lokale initiatieven en steunt waar nodig lokale partners.
De uitdaging hierbij is wel om alle burgers in de nieuwe maatschappij te laten
meedoen, op dit moment in het bijzonder jongeren en migranten, om een
tweedeling te voorkomen. De stad als ‘machine’ voor sociale integratie en het
bieden van een emancipatieladder voor haar inwoners, vormen twee van de
belangrijkste functies van de moderne stad.
Internationale netwerken
Veel steden kennen van oudsher stedenbanden. Rotterdam en
Shanghai zijn sinds 1979 zustersteden. Het zijn beide steden met een
uitgestrekt havengebied en een constante stroom van goederen en grondstoffen
verbindt beide havens. Ook zijn er contacten tussen de beide universiteiten in
de steden, de Erasmus Universiteit in Rotterdam en de Fundan Universiteit in
Shanghai. Daarnaast wordt er samengewerkt op het gebied van onder andere sport,
stedenbouw, volkshuisvesting, infrastructuur en milieu.
De partnersteden kunnen samenwerken op verschillende
gebieden zoals economie, cultuur en/of wetenschap. Door politieke bezwaren of
bezuinigingen willen steeds meer gemeenten van hun relaties met buitenlandse
gemeenten af.[8]
Toch zien steden en stedelijke gebieden wel degelijk de voordelen van
samenwerking, maar dan wel op een andere schaal. Door bredere
samenwerkingsverbanden kunnen (politieke) platforms worden geschapen, die op
gelijkwaardig niveau met landsregeringen of bijvoorbeeld Europese instellingen
kunnen onderhandelen. Hiervoor zijn internationale netwerken van steden opgericht.
Belangrijke netwerken zijn de United Cities and Local
Governments (UCLG), waarvan de leden zich in meer dan 120 landen bevinden, de
Council of European Municipalities and Regions (CEMR), waar via de aangesloten
verenigingen 100.000 gemeenten lid van zijn, de ICLEI als netwerk van lokale
overheden die zich inzetten voor duurzame ontwikkeling en nog vele andere
netwerken als Eurocities, Energy Cities, Eurotowns, Citynet en City Protocol.
Nederland speelt een prominente rol in de diverse gremia; zo is de burgemeester
van Almere en voorzitter van de VNG, Annemarie Jorritsma, vice-voorzitter van
de UCLG en voorzitter van de CEMR.
Gemeenten helpen gemeenten
Sommige stedenbanden zijn ooit aangegaan met het oog op het
bieden van hulp door kennisdeling. In ontwikkelingslanden staan lokale
overheden soms eerst voor de meer basale taak om te zorgen voor schoon
drinkwater, riolering, eigendomsregistratie van land of huis en steun bij het
opzetten van een bedrijf. Daar waar sprake is van een gebrek aan kennis en
efficiency wordt ook steeds meer ondersteuning geboden via internationale
netwerken. Zo voert bijvoorbeeld sinds 1991 de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten via VNG International
programma’s uit, zoals LGCP/Versterkt Lokaal Bestuur, die de capaciteitsopbouw
van lokale overheden in ontwikkelingslanden steunen. Met beter functionerende
bestuurders kan een duurzame lokale economie worden gerealiseerd. Daarbij wordt
een koppeling gelegd met het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Lokale overheden
zorgen voor stabiliteit en dragen bij aan de opbouw van de staat op lokaal
niveau. Door gebruik te maken van de beschikbare expertise bij gemeenten is
sprake van een zogenaamde 'collega tot collega'-methode, die zeer effectief en efficiënt is. De
gemeentelijke expertise wordt in nauw overleg met het ministerie van
Buitenlandse Zaken, de Nederlandse ambassades en de gemeenten ter beschikking
gesteld. Bij rampen wordt soms op programmabasis door de VNG met gemeenten hulp
geboden. Op 12 januari 2010, werd Haïti getroffen door een
allesverwoestende aardbeving. Vlak na daarna startte VNG International als
gastdeelnemer van de Samenwerkende Hulporganisaties (SHO), en met steun van een
vijftigtal Nederlandse gemeenten, een programma gericht op gemeentelijke
wederopbouw, dat tot en met 2014 duurt.
Steden als
wereldredders
Vorig jaar werd de Nederlandse vertaling van een interessant
en prikkelend boek over dit thema van de
Amerikaanse filosoof Benjamin Barber gepubliceerd
getiteld Als burgemeesters zouden regeren.
Hij schrijft dat alleen steden de wereld kunnen redden en dat zij dat eigenlijk
al doen.[9]
Steden zijn leidend in de wereld en burgemeesters mogen zich daarnaar gedragen.
Barber stelt dat staten niet in staat zijn om de mondiale problemen het hoofd
te bieden. Van de recessie tot illegaal wapenbezit, de oplossingen komen niet
van regeringen, maar van steden, die de bakermat vormen van de democratie. Als er
één overheid is die de problemen kan oplossen is het de gemeente. Daar waar de
natiestaat (een 17e eeuws instituut dat problemen uit de 21e
eeuw moet oplossen) hopeloos faalt, komen gemeentebestuurders in de ogen van
Barber heel ver omdat zij simpelweg uitgaan van de problemen in hun stad en
zoeken naar praktische oplossingen daarvoor. Wars van ideologieën, pragmatisch
en innovatief (Barber laat de fundamentele verschillen van inzicht die zich
lokaal ook voordoen gemakshalve buiten beschouwing).
Burgemeesters als wereldleiders
Barber kenschetst de burgemeester als held van het verhaal,
als “iemand met een sterke persoonlijkheid gekenmerkt door trots en humor, met
een pragmatische benadering van bestuur, persoonlijke betrokkenheid in
stedelijke aangelegenheden en gehechtheid aan de stad als een unieke entiteit”.
In het boek worden elf beroemde burgemeesters ten tonele gevoerd die één mening
delen: “getting things done” is belangrijker dan het hanteren van ideologische
principes. De burgemeesters staan overigens volgens Barber zeker niet alleen;
de internationale stedennetwerken worden door hem grote mogelijkheden
toegedicht. Zo wordt de in het kader genoemde UCLG door hem genoemd als ’s
werelds grootste en invloedrijkste organisatie waar niemand ooit van heeft
gehoord.
De uitwisseling van best
practices en het eenzijdig doorvoeren van maatregelen, zoals op het gebied
van milieu, gaan Barber niet ver genoeg. Hij roept op tot de vorming van een
wereldparlement van burgemeesters, waarin ruimdenkende burgemeesters de
wereldwijde problemen kunnen bespreken en van een lokale oplossing kunnen
voorzien. De vraag die de benadering van Barber oproept is of het pragmatisme
hier niet doorslaat. Zijn politieke keuzes immers niet per definitie
waardegeladen? Kan de ChristenUnie, die als één van de partijen die haar
politieke opvattingen fundeert op het Woord van God, zich wel vinden in
besluiten van vermeende 'ontkleurde' bestuurders? Barber geeft als voorbeeld
het verschaffen van onderwijs en zorg aan illegale kinderen. Het lijkt, met in
het achterhoofd de recente discussie over kinderen die net buiten het
kinderpardon vallen, niet eenvoudig om dit zonder enige ideologische keuze te
realiseren.
Conclusie
Momenteel wordt nog vaak veel waarde gehecht aan staten en
landen. We zien echter dat in de 21e eeuw, zowel in Nederland als
mondiaal, steden en stedelijke gebieden de oplossingen bieden voor de grote
problemen. Bovendien vinden ze meer aansluiting bij de burgers. Barber schetst
met een wat naïef enthousiasme een heldenrol voor burgemeesters. Daarbij gaat
hij voorbij aan het gegeven dat
politieke keuzes nooit neutraal zijn, maar hij signaleert terecht dat
het lokale steeds belangrijker wordt in deze tijd, vaak ten koste van het
nationale.
[1]
Benedictus, R.J., Verstedelijking in de
19e eeuw (IsGeschiedenis.nl 2013)
[2]
‘China investeert miljarden in urbanisatie’, De Beurs.nl (16 maart 2014)
[3] World Bank and International
Monetary Fund, Global Monitoring Report (2013)
[4] Eurostat, City Statistics-Urban Audit (Luxemburg 2013)
[5]
CBS (23 april 2014)
[6]
Europese Commissie, Steden van morgen.
Uitdagingen, visies, werkwijzen (oktober 2011)
[7]
Hahn, J, Hervorming van het regionaal
beleid: een versterkte rol voor Europese steden (speech/13/1062)
[8]
Rijken, K., 'Stedenbanden dupe van crisis'
(in: Binnenlands Bestuur augustus
2013)
[9] Barber, B., If mayors ruled the world (Yale University Press 2013)
Deze reactie is verwijderd door een blogbeheerder.
BeantwoordenVerwijderenDeze reactie is verwijderd door een blogbeheerder.
BeantwoordenVerwijderen